Improbidade administrativa é o designativo técnico para a
chamada corrupção administrativa, que pode ser promovida por diversas formas
tais como desvirtuamento da administração pública, afrontamento aos princípios
nucleares da ordem jurídica, exercício nocivo das funções públicas, obtenção de
vantagens patrimoniais indevidas às expensas dos cofres públicos e
favorecimento de poucos em detrimento do interesse da sociedade. Enfim, de modo
geral pode-se dizer que improbidade caracteriza a desonestidade na condução da
coisa pública.
Os
atos de improbidade administrativa se caracterizam como condutas ilícitas de
natureza cível, e não penal, sendo por isso utilizada a expressão “atos de
improbidade” e não “crimes de improbidade”.
Contudo, a conduta do agente
pode repercutir na esfera penal, como a apuração de crime de peculato, esfera
administrativa, com a caracterização de infração funcional sujeita a processo
administrativo disciplinar – PAD, e ainda na esfera cível, como típico ato de
improbidade acarretando prejuízos aos cofres públicos, com o consequente
reconhecimento do dever de indenizar atribuível ao agente.
Destaque-se que a
responsabilidade nas três esferas são distintas, havendo independência entre as
instâncias, isto é, o resultado alcançado em uma esfera não se comunica aos
outras, salvo no caso de absolvição penal por inexistência do fato ou por
negativa de autoria, hipótese em que há absolvição em todas as esferas. Havendo
excludente penal, também haverá comunicação, mas não haverá necessariamente a
absolvição, embora a excludente deva ser observada e respeitada.
Três são os elementos
definidores da improbidade administrativa: sujeito passivo, sujeito ativo e
prática de atos de improbidade.
O Sujeito passivo é a
Administração Pública, direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da união, dos estados-membros, do distrito federal e dos municípios, e ainda de
territórios, de empresas incorporadas pelo Poder Público e daquelas pessoas
jurídicas que para sua criação ou custeio recebam (ou tenham recebido)
patrimônio ou receita anual proveniente do erário em percentual superior a 50%
(cinquenta por cento) de seu patrimônio e receita (Art. 1º Lei 8.429/1992).
Também podem ser sujeitos
passivos dos atos de improbidade as entidades que recebam subvenção, benefício
ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a
sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres
públicos (Art. 1º §único – LIA).
Por outro lado, sujeito
passivo é o agente público, servidor ou não, assim definido como todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente, com ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou sob qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades que podem figurar como
sujeito passivo (Art. 2º LIA).
Também estão sujeitos à LIA,
no que for compatível, aqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam
ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob
qualquer forma direta ou indireta (Art. 3º LIA).
É neste ponto que reside uma
das principais polêmicas acerca da aplicação da LIA: estão os agentes políticos
(presidente da república, ministros, governadores de estado, prefeitos e
membros dos poderes legislativos dos entes federativos) sujeitos as sanções da
referida lei? O entendimento predominante (mas não isento de questionamento)
denota que todos os agentes políticos respondem por ato de improbidade
administrativa, exceto o presidente da república, que somente responde por
crime de responsabilidade – Lei 1.079/1950 – nos moldes do Art. 85 V CF.
Todos os agentes políticos
estão sujeitos à aplicação da Lei dos Crimes de Responsabilidade e também a
aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (Quanto a LIA, exceto Presidente
da República), destacando-se que, segundo entendimento majoritário – que também
não está imune à discussões – não caracteriza bis in idem (dupla punição pelo mesmo fundamento), posto que a
incidência da LIA importa em sanção de cunho administrativo, enquanto a
incidência da Lei dos Crimes de Responsabilidade acarreta sanção de cunho
político.
Quanto ao terceiro requisito
– prática de ato de improbidade administrativa – tem-se que podem ser de três
espécies: atos que importem em enriquecimento ilícito (Art. 9º), atos que
causem lesão ao patrimônio público (Art. 10) e atos que violem os princípios da
Administração Pública (Art. 11).
Os citados dispositivos
legais apresentam rol meramente exemplificativo, o que vale dizer que outras
hipóteses que importem em alguma das consequências previstas nos referidos
artigos, também configuram atos de improbidade, não sendo necessário que o ato
seja típico ato administrativo, bem como não sendo necessário controle pelo
Tribunal de Contas e não sendo ainda necessário que o prejuízo aos cofres
públicos efetivamente se configure, salvo para a aplicação da pena de
ressarcimento ao erário.
Importa assinalar que nas
hipóteses dos Art. 9º e 11, somente se admite a prática de atos de improbidade
na modalidade dolosa, haja vista falta de previsão legal de condutas culposas,
por incompatibilidade sistémica. Ao contrário, as hipóteses do Art. 10 – lesão
ao patrimônio público – admitem expressamente a modalidade culposa.
As sanções aplicáveis a cada
espécie de ato de improbidade são as constantes do Art. 12, devendo ser
aplicadas pelo juiz conforme adequação do ato à conduta descrita e às penas
delineadas, da seguinte forma:
1- Atos
que importam enriquecimento ilícito (Art. 9º):
·
Perda dos bens acrescidos ilicitamente;
·
Perda de função pública;
·
Ressarcimento integral do dano, quando houver;
·
Suspensão de direitos políticos – 8 a 10 anos;
·
Multa civil de até o triplo
do valor acrescido ilicitamente;
·
Proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de até 10 (dez) anos.
2- Atos
que importam dano ao erário (Art. 10):
· Perda
dos bens acrescidos ilicitamente;
· Perda
de função pública;
· Ressarcimento
integral do dano, quando houver;
· Suspensão
de direitos políticos – 5 a 8 anos;
· Multa
civil de até o dobro do
valor acrescido ilicitamente;
· Proibição
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
até 5 (cinco) anos.
3- Atos
que violem princípios (Art. 11):
·
Perda de função pública;
·
Ressarcimento integral do dano, quando
houver;
·
Suspensão de direitos políticos – 3 a 5 anos;
·
Multa civil de até 100 vezes o
valor da remuneração do agente;
·
Proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de até 3 (três) anos.
Quanto a ação para apuração de ato de
improbidade administrativa, tem que o procedimento tem natureza cível, sob a
forma de ação civil pública, precedida ou não por inquérito civil, cujo trâmite
se dará perante o juízo de primeira instância, ressalvando-se os casos em que os
sujeitos ativos estejam sujeitos ao foro por prerrogativa de função previsto no
Art. 102 I, alíneas “b”, “c” e “d” da Lei Maior, cuja competência será
atribuída ao Supremo Tribunal Federal.
Atribui-se a legitimidade ativa para
propositura de ação civil pública de improbidade administrativa ao Ministério
Público e às pessoas jurídicas lesadas (Art. 1º LIA). Sendo a ação promovida
pelo parquet, a pessoa jurídica será
chamada a intervir no feito e, ao contrário, sendo a ação distribuída pela
pessoa jurídica lesada, terá o órgão ministerial participação na condição de custus legis, podendo propor meios de
prova e manifestar-se nos autos em todos os atos.
Reconhecida a prática de ato de
improbidade administrativa, incumbe ao Poder Judiciário determinar a aplicação
das sanções acima delineadas, observando-se o prazo prescricional de cinco
anos, contato a partir da data em que o agente deixa o cargo, nos casos de
mandato eletivo, cargo em comissão e função de confiança, ou contato a partir
da data do conhecimento da prática da infração, no caso dos demais agentes.
Destaque-se que a prescrição é aplicável
a todas as sanções, com exceção do ressarcimento do dano ao erário, cuja
cobrança goza de imprescritibilidade, por força do Art. 37 §5º CF,
registrando-se, por fim, que tal imprescritibilidade é alvo de recurso com
repercussão geral perante o STF, podendo ser modificado este entendimento.
Neste sentido, tema 666 da Repercussão Geral do STF.
Nota: Trata-se de material de apoio, meramente
expositivo, sem conteúdo científico quanto a sua elaboração, destinando-se a
auxiliar alunos do CESA – Centro de Estudos Superiores Aprendiz – no que tange
a produção de artigos para o IV Congresso Jurídico do Aprendiz.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm
Júlio
César da Costa – OAB/MG 103.272
Advogado
do Município de Barbacena
Professor
Direito Processual Civil – CESA – Centro de Estudos Superiores Aprendiz
Membro
ABCJ – Academia Barbacenense de Ciências Jurídicas – Ocupante da Cadeira nº 25
Vice-presidente APMB – Associação Procuradores
do Município de Barbacena
