terça-feira, 15 de setembro de 2015

Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992. Principais Aspectos.


                                  Improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que pode ser promovida por diversas formas tais como desvirtuamento da administração pública, afrontamento aos princípios nucleares da ordem jurídica, exercício nocivo das funções públicas, obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas dos cofres públicos e favorecimento de poucos em detrimento do interesse da sociedade. Enfim, de modo geral pode-se dizer que improbidade caracteriza a desonestidade na condução da coisa pública.
                                   Os atos de improbidade administrativa se caracterizam como condutas ilícitas de natureza cível, e não penal, sendo por isso utilizada a expressão “atos de improbidade” e não “crimes de improbidade”.
                                   Contudo, a conduta do agente pode repercutir na esfera penal, como a apuração de crime de peculato, esfera administrativa, com a caracterização de infração funcional sujeita a processo administrativo disciplinar – PAD, e ainda na esfera cível, como típico ato de improbidade acarretando prejuízos aos cofres públicos, com o consequente reconhecimento do dever de indenizar atribuível ao agente.
                                Destaque-se que a responsabilidade nas três esferas são distintas, havendo independência entre as instâncias, isto é, o resultado alcançado em uma esfera não se comunica aos outras, salvo no caso de absolvição penal por inexistência do fato ou por negativa de autoria, hipótese em que há absolvição em todas as esferas. Havendo excludente penal, também haverá comunicação, mas não haverá necessariamente a absolvição, embora a excludente deva ser observada e respeitada.
Três são os elementos definidores da improbidade administrativa: sujeito passivo, sujeito ativo e prática de atos de improbidade.
O Sujeito passivo é a Administração Pública, direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da união, dos estados-membros, do distrito federal e dos municípios, e ainda de territórios, de empresas incorporadas pelo Poder Público e daquelas pessoas jurídicas que para sua criação ou custeio recebam (ou tenham recebido) patrimônio ou receita anual proveniente do erário em percentual superior a 50% (cinquenta por cento) de seu patrimônio e receita (Art. 1º Lei 8.429/1992).
Também podem ser sujeitos passivos dos atos de improbidade as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos (Art. 1º §único – LIA)[1].
Por outro lado, sujeito passivo é o agente público, servidor ou não, assim definido como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, com ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou sob qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades que podem figurar como sujeito passivo (Art. 2º LIA). 
Também estão sujeitos à LIA, no que for compatível, aqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta (Art. 3º LIA).
É neste ponto que reside uma das principais polêmicas acerca da aplicação da LIA: estão os agentes políticos (presidente da república, ministros, governadores de estado, prefeitos e membros dos poderes legislativos dos entes federativos) sujeitos as sanções da referida lei? O entendimento predominante (mas não isento de questionamento) denota que todos os agentes políticos respondem por ato de improbidade administrativa, exceto o presidente da república, que somente responde por crime de responsabilidade – Lei 1.079/1950 – nos moldes do Art. 85 V CF.
Todos os agentes políticos estão sujeitos à aplicação da Lei dos Crimes de Responsabilidade e também a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (Quanto a LIA, exceto Presidente da República), destacando-se que, segundo entendimento majoritário – que também não está imune à discussões – não caracteriza bis in idem (dupla punição pelo mesmo fundamento), posto que a incidência da LIA importa em sanção de cunho administrativo, enquanto a incidência da Lei dos Crimes de Responsabilidade acarreta sanção de cunho político.
Quanto ao terceiro requisito – prática de ato de improbidade administrativa – tem-se que podem ser de três espécies: atos que importem em enriquecimento ilícito (Art. 9º), atos que causem lesão ao patrimônio público (Art. 10) e atos que violem os princípios da Administração Pública (Art. 11).
Os citados dispositivos legais apresentam rol meramente exemplificativo, o que vale dizer que outras hipóteses que importem em alguma das consequências previstas nos referidos artigos, também configuram atos de improbidade, não sendo necessário que o ato seja típico ato administrativo, bem como não sendo necessário controle pelo Tribunal de Contas e não sendo ainda necessário que o prejuízo aos cofres públicos efetivamente se configure, salvo para a aplicação da pena de ressarcimento ao erário.
Importa assinalar que nas hipóteses dos Art. 9º e 11, somente se admite a prática de atos de improbidade na modalidade dolosa, haja vista falta de previsão legal de condutas culposas, por incompatibilidade sistémica. Ao contrário, as hipóteses do Art. 10 – lesão ao patrimônio público – admitem expressamente a modalidade culposa.
As sanções aplicáveis a cada espécie de ato de improbidade são as constantes do Art. 12, devendo ser aplicadas pelo juiz conforme adequação do ato à conduta descrita e às penas delineadas, da seguinte forma:  

1-    Atos que importam enriquecimento ilícito (Art. 9º):

·         Perda dos bens acrescidos ilicitamente;

·         Perda de função pública;

·         Ressarcimento integral do dano, quando houver;

·         Suspensão de direitos políticos – 8 a 10 anos;

·         Multa civil de até o triplo do valor acrescido ilicitamente;

·         Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de até 10 (dez) anos.

 

2-    Atos que importam dano ao erário (Art. 10):

·      Perda dos bens acrescidos ilicitamente;

·      Perda de função pública;

·      Ressarcimento integral do dano, quando houver;

·      Suspensão de direitos políticos – 5 a 8 anos;

·      Multa civil de até o dobro do valor acrescido ilicitamente;

·      Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de até 5 (cinco) anos.

 

3-    Atos que violem princípios (Art. 11):

·         Perda de função pública;

·         Ressarcimento integral do dano, quando houver;

·         Suspensão de direitos políticos – 3 a 5 anos;

·         Multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração do agente;

·        Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de até 3 (três) anos.  

Quanto a ação para apuração de ato de improbidade administrativa, tem que o procedimento tem natureza cível, sob a forma de ação civil pública, precedida ou não por inquérito civil, cujo trâmite se dará perante o juízo de primeira instância, ressalvando-se os casos em que os sujeitos ativos estejam sujeitos ao foro por prerrogativa de função previsto no Art. 102 I, alíneas “b”, “c” e “d” da Lei Maior, cuja competência será atribuída ao Supremo Tribunal Federal.
Atribui-se a legitimidade ativa para propositura de ação civil pública de improbidade administrativa ao Ministério Público e às pessoas jurídicas lesadas (Art. 1º LIA). Sendo a ação promovida pelo parquet, a pessoa jurídica será chamada a intervir no feito e, ao contrário, sendo a ação distribuída pela pessoa jurídica lesada, terá o órgão ministerial participação na condição de custus legis, podendo propor meios de prova e manifestar-se nos autos em todos os atos. 
Reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa, incumbe ao Poder Judiciário determinar a aplicação das sanções acima delineadas, observando-se o prazo prescricional de cinco anos, contato a partir da data em que o agente deixa o cargo, nos casos de mandato eletivo, cargo em comissão e função de confiança, ou contato a partir da data do conhecimento da prática da infração, no caso dos demais agentes.
Destaque-se que a prescrição é aplicável a todas as sanções, com exceção do ressarcimento do dano ao erário, cuja cobrança goza de imprescritibilidade, por força do Art. 37 §5º CF, registrando-se, por fim, que tal imprescritibilidade é alvo de recurso com repercussão geral perante o STF, podendo ser modificado este entendimento. Neste sentido, tema 666 da Repercussão Geral do STF. 

Nota: Trata-se de material de apoio, meramente expositivo, sem conteúdo científico quanto a sua elaboração, destinando-se a auxiliar alunos do CESA – Centro de Estudos Superiores Aprendiz – no que tange a produção de artigos para o IV Congresso Jurídico do Aprendiz.                             


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm












 




 
Júlio César da Costa – OAB/MG 103.272
Advogado do Município de Barbacena
Professor Direito Processual Civil – CESA – Centro de Estudos Superiores Aprendiz
Membro ABCJ – Academia Barbacenense de Ciências Jurídicas – Ocupante da Cadeira nº 25
Vice-presidente APMB – Associação Procuradores do Município de Barbacena
 
 
 
[1] - Lei 8.429/1992 – Lei de Improbidade Administrativa – LIA
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